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O Estado à luz da Doutrina Social

Análise do Estado segundo a Doutrina Social da Igreja

· Dicionário Político

O que é o Estado: Unidade política e jurídica estável, resultante da reunião de famílias e outros grupos, num mesmo território, aí constituindo uma sociedade independente, que, sob a direção de uma autoridade suprema, visa a realizar o bem comum.

Estado é termo procedente do latim status, e, em Roma, designava a situação jurídica da pessoa: status libertatis, status civitatis, status familiae, ou seja, a situação de homem livre, de cidadão romano, de membro de uma família não sujeito a poder alheio. Ao definir o direito público, dando-o como pertinente à coisa romana (quod ad statum rei romanae spectat – D. 1, 1, 1, 2), Ulpiano (170-228) ofereceu motivo a vários autores para afirmarem que aí se encontram as raízes remotas do significado político do termo.

Com o sentido de categoria social, o termo état foi usado na França até às vésperas da Revolução de 1789. Os estamentos sociais — clero, nobreza, povo — constituíam os états, em que se estruturava a sociedade e cuja representação junto ao poder se fazia em órgãos próprios, os Estados Gerais e os Estados Provinciais. 

Da antiguidade grega até meados do século XVI, vários foram os termos empregados para designar a sociedade política: polis, civitas, república (res publica), reino, império. A partir do lançamento de Il Principe de Maquiavel (1469-1527) — livro escrito em 1513/1514 e editado post mortem em 1532 — o termo Estado foi ganhando cidadania na literatura política, ficando famosa a frase com que o autor inicia a obra: Tutti gli stati, tutti e’ dominii che hanno avuto et hanno império sopra gli uomini, sono stati e sono o repubbliche o principati (cap. I). Nesse texto, a palavra Estado caracteriza a sociedade política detentora de poder de império, independentemente de qualquer regime ou forma de governo. Compreende-se, assim, por que Maquiavel tenha escrito sobre ló stato de Firenze, equivalente ao Estado-cidade: a polis (Atenas, Esparta, Tebas), a civitas (Roma).

Aturada perquirição encontra-se nos autores sobre a caracterização do Estado ao longo da história. Para tanto, remonta-se às tribos primitivas, percorrem-se as civilizações da antiguidade oriental (egípcios, assírios, babilônios, hebreus, fenícios, medo-persas, hindus, chineses) e da antiguidade clássica (gregos e romanos), esquadrinha-se a Idade Média, em busca dos traços específicos da entidade estatal. Onde se manifeste um poder soberano a reger um agrupamento humano estavelmente assentado sobre um território, pretende-se haja Estado. É conclusão contestada por aqueles que argumentam no sentido de que só é possível falar de Estado quando a institucionalização do poder permite considerá-lo com uma estruturação em órgãos, funções e competências distintos de quem o detém, como assinala Georges Burdeau (Traité de science politique, vol. II, Paris, 1949, p. 212).

No sentido que lhe é dado atualmente, Estado é uma criação moderna que mais se aproxima dos antigos impérios orientais — o egípcio e o persa, notadamente, da Polis na Grécia, da Civitas em Roma ou do Império Romano — que da sociedade política medieval. Esta se caracterizava pela fragmentação da soberania, de que é um exemplo típico o regime feudal, e pela acentuada descentralização levada a efeito por grupos ou órgãos não estatais. Os senhores feudais, nos limites de suas terras, ditavam normas para os habitantes do domínio que lhes pertencia, arregimentavam tropas, faziam a guerra, mantinham policialmente a ordem interna, cobravam taxas e, por vezes, chegavam a cunhar moeda (o senhorio privado tinha funções públicas; domínio gerava soberania). A Igreja, com o poder sobre o espiritual reconhecido pelos soberanos temporais, incumbia-se da educação e da assistência social. Às corporações de ofício estavam entregues a regulamentação e a organização do trabalho artesanal urbano, compreendendo os salários e os preços dos produtos, cabendo-lhes igualmente orientar o ensino profissional. Que restava para o Estado? Se a Luís XIV (rei da França, de 1643 a 1715) se atribui a frase L’État c’est moi (O Estado sou eu), como expressão do absolutismo, o mesmo poderia ter sido dito por um rei da Idade Média feudal, mas com propriedade, exatamente para significar ideia oposta à do absolutismo. O monarca absoluto não podia agir por si só; para governar e administrar precisava dos seus ministros, dos intendentes e dos funcionários. Ao passo que, se coubesse falar em Estado na Idade Média, se deveria reconhecer que ele se concentrava na pessoa do rei, cuja autoridade era princípio de coesão social, mas cujas funções eram mínimas. Como diz Friedrich August Freicher von der Heydte, aplicar às relações de poder nos séculos XI, XII e XIII o termo “Estado” é um anacronismo (Die Geburts stunde dês souveränen Staates, Druck und Verlag Joseph Habbel, Regensburg, 1952, p. 41). 

Havia, é verdade, qual reminiscência do Estado da Roma imperial, o Santo Império Romano da Nação Alemã, estendendo sua autoridade — pelo menos teoricamente — sobre vários reinos e unidades políticas menores, no âmbito da Cristandade. Não tinha, porém, uma institucionalização efetiva. Era a transposição de uma experiência brilhante da Antiguidade para as realidades novas da Europa cristianizada. O Imperador era comparado à lua e o Papa ao sol, indicando-se assim a subordinação do poder temporal ao poder espiritual e fazendo-se refletir na ordem política a unidade assegurada pela Igreja na ordem religiosa.

Já no século XII desponta no panorama europeu essa entidade a que hoje chamamos Estado. Foi no reino da Sicília, quando governado por Frederico II da Suábia (1194-1250), que, ainda criança, herdou esse reino (1197) e depois veio a ser também imperador alemão (1212-1250). Naquele seu domínio do Mediterrâneo, instituiu uma organização política centralizadora e burocrática, então desconhecida (cf. Manuel García Pelayo, Frederico II da Suábia e o nascimento do Estado moderno, trad. do prof. Amílcar de Castro, Ed. Da Revista Brasileira de Estudos Políticos, Belo Horizonte, 1961). 

Com a Renascença, começam a modificar-se sensivelmente as concepções relativas à sociedade política e ao poder. Essas modificações, a bem dizer, tiveram início no século XIV, com a crise da escolástica marcada pelo nominalismo, com o pensamento revolucionário de Marsílio de Pádua (1275/1280-1342/1343) e de Guilherme de Ockam (1295/1300-1349?) e com a prepotência habitual de Filipe, o Belo (rei da França, de 1286 a 1314), que imprimiu novo sentido à realeza, destituindo-a de sua superior missão arbitral para descer ao nível de uma política de ambições e de interferências perturbadoras nas relações sociais submetidas às razões do Príncipe, e mais tarde à razões de Estado.

A primeira parte do famoso livro de Jakob Burkhardt (1818-1897) Die Kultur der Renaissance in Italien tem por objeto e título: “O Estado como obra de arte”. A “razão de Estado” de Maquiavel ficará dominando a política moderna. O mecanicismo, que terá por grandes expoentes Kepler (1531-1630) e Galileu (1564-1642), é aplicado por Francis Bacon (1561-1626) ao estudo das sociedades humanas, empreendimento este no qual pode ver-se a instauratio magna da modernidade. Note-se também que foi à luz de uma concepção mecanicista e naturalista que Hobbes (1588-1679) escreveu o Leviathan, aí simbolizando antecipadamente o Estado totalitário. Gioele Solari assinala, ao lado do empirismo de Bacon reduzindo o conhecimento às sensações, o racionalismo de Descartes (1596-1650) deduzindo a realidade das “ideias claras e distintas” (La formazione storica e filosófica dello stato moderno, Giappichelli, Torino, 1962). Ambos abrem assim as portas para o idealismo, que vai atingir seu ponto culminante em Hegel (1770-1831), cuja filosofia leva o Estado à máxima exaltação.

Em seguida à Guerra dos Trinta Anos, os tratados de paz de Westfália (1648) dividiram a Europa em Estados soberanos, cujas confrontações seriam submetidas ao princípio do “equilíbrio das potências”. Mas foi depois da Revolução Francesa (1789) que o Estado adquiriu os contornos e o fundo ideológico característicos da modernidade política. Sua centralização ultrapassou a da monarquia absoluta, sendo aperfeiçoada por Napoleão Bonaparte (imperador dos franceses, de 1804 a 1815). O constitucionalismo liberal passou da França para outros países, entre os quais cabe destacar a Prússia, preparada por Frederico II (rei, de 1740 a 1786) para receber a armadura burocrático-militar que lhe deu Stein (1757-1831). Na Alemanha, esse crescimento do Estado se enquadrou nos moldes do Rechtsstaat (Estado de direito), sobrevindo posteriormente as circunstâncias políticas propícias ao aparecimento do Estado totalitário. 

O Estado, como toda sociedade, decorre primacialmente da natureza social do homem e estabelece-se e organiza-se mediante uma vontade fundacional. Tem, no entanto, características próprias, pois é uma entidade modal, ou seja, um modo de ser da sociedade.

Vários são os elementos componentes do Estado, nos quais os autores costumam distinguir “pressupostos necessários” e “elementos essenciais”. Dois são os pressupostos: território e povo.

O território é indispensável à existência do Estado, por constituir o espaço dentro do qual se exerce a jurisdição estatal. É o limite físico do poder jurídico. Compreende os territórios ou espaços terrestre, fluvial, lacustre, marítimo, (mar territorial), aéreo e ficto. A delimitação do território do Estado possibilita a eficácia da soberania e a estabilidade da ordem. Sobre o território o Estado tem imperium (ou seja, um poder de mando igualmente exercido sobre as pessoas e as coisas nele existentes), e não dominium (o Estado não é proprietário do território). Em algumas legislações, porém, o Estado é proprietário do subsolo correspondente aos espaços terrestre, fluvial, lacustre e ao mar territorial.

Povo, outro pressuposto, é a coletividade humana que abrange todos os habitantes (nacionais e estrangeiros) de um país, sob a jurisdição do Estado. Em face do poder estatal, o povo apresenta-se sob dois aspectos: 1) como membro passivo, é objeto da atividade política do Estado; 2) como membro ativo, toma parte na atividade política do Estado.

Não há confundir povo e massa, pois esta é mera multidão de indivíduos. Para ter condições de participar efetiva e eficazmente da vida política, o povo precisa ser respeitado na sua formação histórico-natural: conjunto de famílias e outros grupos sociais que ao longo do tempo foi sedimentando valores espirituais e culturais, solidarizando gerações, despertando a consciência de tradições comuns, definindo a nação. Povo assim considerado é base sólida da estrutura do Estado, e não mero agregado multitudinário de indivíduos à mercê de manipulações próprias de regime de massa.

Em toda sociedade, o poder é imprescindível, máxime na sociedade política. Fenômeno constante em qualquer agrupamento humano, cabe-lhe a função de coordenar as atividades, unificando as vontades e os esforços, e de fazê-los convergir para um fim comum. No tocante ao Estado, o poder é o elemento de maior expressão. Burdeau chega a dizer, na obra citada, que “na organização política das sociedades, o fenômeno principal não é o Estado, é o Poder”.

Ao poder soberano, vale dizer, “supremo em sua ordem”, cabe assegurar a unidade da sociedade política, dando coesão às partes integrantes. O que caracteriza o poder do Estado é o fato de ser um poder maior na ordem temporal. Mas soberania política não significa poder total, ilimitado. Como o Estado existe para o homem, que o antecedeu, ao organizar-se, deve levar em conta: 1) o direito natural, que lhe condiciona as normas jurídico-positivas; 2) os poderes dos grupos sociais — ou seja, a “soberania social”, na linguagem de Vázquez de Mella (1861-1928) — que se amparam no direito natural de associar-se; e 3) as normas que regem o inter-relacionamento dos Estados independentes, expressas em Cartas e Tratados, a vincular seus signatários.

Desta forma, o poder soberano é poder limitado, relativo. Concretamente, essa limitação se efetiva garantindo-se as autonomias sociais. O poder soberano deve coexistir com os outros muitos poderes dos grupos intermediários que exercem a “soberania social” no âmbito que lhes é próprio. Não há diferença de essência entre a autoridade dos que dirigem esses grupos e a do Estado. Em qualquer deles, há poder de mando e comando que varia de acordo com os fins e peculiaridades de cada agrupamento. Evidentemente, o poder do Estado é mais amplo e mais forte que o das demais autoridades sociais. Trata-se, porém, de diferença de grau e não de natureza ou essência, dado que a autoridade estatal é hierarquicamente superior a todas as outras. Mas é na medida em que são respeitados e assegurados os poderes dos grupos sociais que se frustra a possibilidade de arbítrio do poder do Estado. Ademais, considerar o poder soberano um poder absoluto é colocar o Estado acima do homem, subordinando-se, consequentemente, o fim do homem ao fim do Estado.

Ora, o fim a que o Estado deve tender é a realização de um bem que alcance e satisfaça a todos: o bem comum, ou seja, o conjunto de condições externas adequadas a permitir o pleno desenvolvimento dos homens, das famílias e dos grupos sociais integrantes da sociedade maior. Incumbe ao Estado proporcionar essas condições, utilizando para tanto os meios próprios, especialmente mediante a ordem jurídica. O direito é indissociável de qualquer estrutura estatal. A convivência social, para se desenvolver num clima de ordem e segurança, precisa ser regida por um conjunto de normas legitimadas por princípios que, independendo da vontade humana, deitem raízes no ser do homem, vale dizer, os princípios do direito natural. Desta maneira, a justiça e a paz terão bases seguras para, por meios e modos diversos, vitalizar as relações sociais.

Uma ordem jurídica desvinculada do direito natural acaba produto da vontade arbitrária do legislador, produto da força unipessoal ou da força do número. O Estado vem a tornar-se fonte única do direito, ao qual formalmente também se submete, mas que ele pode alterar a qualquer tempo por ato de vontade do legislador. Desta forma, o próprio Estado democrático de direito, encharcado de positivismo, que tem em Kelsen (1881-1973) o seu oráculo máximo, reduz-se a “um sistema de normas”, pretendendo-se, ademais, que “todo direito é direito do Estado”. Esse reducionismo kelseniano esvazia o Estado de conteúdo ético. E, ao agrilhoá-lo ao logicismo normativo, esteriliza, com o formalismo, a força vital do direito. A dimensão jurídica do Estado deixa de ter no direito o instrumento de realização da justiça.

Tem o Estado, no âmbito que lhe corresponde, onímodas atribuições para propiciar aos homens condições mediante as quais alcancem seus legítimos objetivos, dignificando a própria vida. Isto, porém, supõe a organicidade social, com o respeito à autonomia dos grupos naturais e históricos que formam a sociedade política, a qual está muito longe de se confundir com o Estado ou ser criação do Estado. A este cabe coordenar os grupos em vista do bem comum, sem jamais interferir na órbita de ação que lhes pertence, aí se aplicando o princípio de subsidiariedade.

O impulso dos Estados para o totalitarismo, mesmo quando não se inspirem numa ideologia totalitária, procede da desordem individualista e da desvalorização dos grupos intermediários. Quanto mais são estes reduzidos na sua atuação — se não mesmo anulados —, tanto mais cresce o poder do Estado e se dilata a esfera de suas funções. É o que se tem verificado no Estado tecnocrático, última versão do mecanicismo naturalista que deu origem ao Estado moderno.

Dicionário de Política, José Pedro Galvão de Sousa, Clovis Lema Garcia e José Fraga Teixeira de Carvalho; T. A. Queiroz editor, São Paulo, 1998.

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